Livros

Equacionar a previdência pública e a infraestrutura é a saída. INAE, Rio de Janeiro, 2017 [Fórum Especial – set/ 2017].

Conforme mostra Fernando Veloso na seção “Macro” dos depoimentos do Fórum Especial de Setembro de 2017,¹ amparado em trabalho específico produzido para o INAE e incluído na seção “Textos Básicos”, a seguir, o Brasil finalmente parece estar superando a pior recessão já identificada pelo comitê da FGV que faz essas avaliações, após o IBGE registrar uma queda acumulada no PIB de 9 pontos percentuais em 11 trimestres.

Por trás desse resultado indesejável, do início de 2014 ao segundo trimestre do corrente exercício, o investimento acumulado nos quatro trimestres precedentes caíra de 21,0 para 15,8% do PIB. Ao lado disso, a razão dívida pública bruta/PIB subia de 52,0% para 74,0%, e os índices de confiança, muito sensíveis a essa variável, desabavam. Agora, a aparente fase de recuperação cíclica vai sendo puxada pelo consumo, ao tempo que uma recuperação consistente ainda não se mostra com força do lado do investimento. Assim, dúvidas sobre a consistência dos sinais de recuperação são, a meu ver, um dos grandes pontos de preocupação no momento, para não se ter a sensação de nadar, nadar, e no final morrer na praia.

Na verdade, o investimento tem papel duplo no processo de recuperação do crescimento econômico. Além de ser um importante componente da demanda agregada da economia (papel acima ressaltado), é também o responsável pela acumulação de capital, ou seja, em conjunto com outros fatores, pelo crescimento futuro da economia. Assim, para quem estende um pouco mais seu horizonte de preocupações, o papel do investimento é de suma importância.

Se jogarmos o foco não sobre o PIB total, mas sobre o PIB per capita (que é o que interessa em última instância), como fez Castelar em seu depoimento, devemos ficar de olho na evolução da razão capital/emprego (em que o investimento é o responsável pela expansão do numerador), pois é ela que determina a razão PIB/emprego (ou seja, a produtividade média da economia), por sua vez o principal fator a explicar a evolução do PIB per capita.

Dessa forma, é preciso destacar o importante papel da variável investimento, lembrando ainda que, por conta do chamado bônus demográfico, o aumento da proporção das pessoas empregadas na população não mais contribuirá para a expansão do PIB per capita. Só resta mesmo aumentar a razão investimento/PIB, e especialmente no segmento de infraestrutura, pois sua contribuição para a expansão da atividade futura é maior do que a da média dos diversos setores da economia. Como poucos sabem, e como enfatizou Castelar em seu depoimento, “o capital investido em infraestrutura é o tipo de capital que não só tem a sua própria produtividade, mas que alavanca a produtividade do de outros segmentos, o que torna o investimento mais interessante.”

Nesse contexto, cálculos mostram que o Brasil precisa mais que dobrar seus investimentos em infraestrutura para atingir níveis de capital investido minimamente adequados. Para fazer isso, o grande drama tem a ver com a crise fiscal, rapidamente citada quando se tratou do quadro recessivo atual, pois ela aumenta as incertezas e desestimula o investimento privado em geral (além de outros problemas que tumultuam essa área no país), e finalmente porque os esforços de ajuste fiscal recaem sobre o pagador de sempre dessa conta, ou seja, o investimento público.

Antes de entrar no sempre discutido tema do  ajuste fiscal, que mereceu depoimentos relevantes de Nilson Teixeira e Samuel Pessoa, devo me referir aos demais problemas que vêm tumultuando a área de infraestrutura, destacando particularmente a modalidade concessões e o segmento de transportes.

Aqui, como muito se tem repetido, o capital privado será fundamental, diante dos ganhos de eficiência que ele embute e da severa crise fiscal por que passamos. Nesse sentido, é alentador constatar que o setor privado tem real interesse em investir, disponibilidade de financiamento é o menor dos problemas, e tem-se observado alguma melhoria institucional. Mas as boas notícias param aí.

Baseando-me no trabalho mais elaborado que escrevi e está incluído nestes anais, a seguir, escolheria, como principal obstáculo para os investimentos privados em infraestrutura, a expressão “insegurança regulatória”, algo que se manifesta, no mínimo, em quatro dimensões importantes: falta de planejamento, contratos inadequados, agências reguladoras fracas e atuação também inadequada dos órgãos de fiscalização e controle.

Seja como política de Estado ou de Governo, o que se costumava entender como “planejamento” inexiste no Brasil de hoje.  No caso, falo em avaliação criteriosa de melhor custo-benefício, análise integrada entre os diferentes modais e um cronograma previsível de concessões. Não raro, as concessões são decididas de forma açodada, mais para atender a objetivos como geração de caixa do que como uma estratégia de oferecer serviço público de qualidade a preços justos.

A insegurança nos contratos se manifesta, sobretudo, na matriz de riscos e na recomposição do reequilíbrio econômico-financeiro. Numa interpretação literal, que as autoridades adotam, as concessionárias seriam responsáveis por riscos que elas não têm a menor capacidade de mitigar, como os efeitos devastadores da maior recessão de nossa história. Quanto às recomposições de equilíbrio econômico-financeiro, em vez de serem baseadas nos planos de negócios, que permitiriam recompor tarifas com base nos custos efetivamente embutidos nos projetos, elas são definidas com base em estimativas do órgão regulador para os custos e numa taxa interna de retorno cujos critérios de cálculo podem se alterar a cada cinco anos.

No governo, existe a visão de que o plano de negócios não é a base adequada para a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, sendo preferível relicitar os contratos, em vez de renegociá-los já. Interpreto, contudo, que o plano de negócios é o instrumento adequado para o reequilíbrio, pois reduz o risco das concessionárias e amplia seu interesse em participar das licitações. Também entendo que a renegociação deve ser feita de imediato, evitando a postergação dos tão necessários investimentos.

Quanto às agências reguladoras, elas sofrem com a falta de autonomia orçamentária, com a frequente vacância de cargos de direção e com a influência política na nomeação da diretoria. A aprovação do Projeto de Lei nº 6.621, de 2016, em tramitação na Câmara dos Deputados, é fundamental para solucionar esses problemas.

Entretanto, a aprovação desse projeto pode não ser suficiente para garantir que as agências assumam suas obrigações. O Brasil enfrenta o desafio institucional de delinear adequadamente o escopo de atuação das agências reguladoras e dos órgãos de fiscalização e controle. Atualmente, usando a expressão empregada pelo Ministro Bruno Dantas (veja depoimentos mais abaixo), os agentes públicos encontram-se inertes por medo do tacape do TCU. Ademais, em atendimento ao princípio da legalidade, é importante editar leis autorizando a necessária repactuação de contratos que foram severamente prejudicados pela atual crise econômica.

É hora, portanto, de intensificar o diálogo entre ministérios setoriais, agências reguladoras, TCU e o setor privado para reduzir a insegurança jurídica e permitir a recuperação do investimento em infraestrutura. Os vários depoimentos registrados nestes anais sob o item “Infraestrutura” permitirão comparar essas posições com a dos vários participantes do Fórum Nacional Especial de Setembro.

Passando à questão fiscal, cabe começar notando que, sem medidas complementares de ajuste do gasto obrigatório, que predomina no orçamento, a PEC do Teto acabará contribuindo muito pouco para clarear as coisas no curto prazo. A maioria sabe que é só questão de tempo para a PEC perder sua força. Num quadro de recessão aguda e da não aprovação de qualquer ajuste desse tipo de gasto, o governo priorizou o cumprimento da meta irrealista de um déficit primário de R$ 139 bilhões, posteriormente ajustado para R$ 170 bilhões, se esquecendo de que, apesar das dificuldades, o crescimento do gasto tende a ficar abaixo da inflação pelo menos este ano, e que a cobrança do mercado financeiro não é tão forte assim. E aí passou a propor aumento de tributação erraticamente, algo obviamente inadequado para o momento atual. Nesse sentido, bastaria dizer que o Teto é a política central, e que o resultado primário voltaria à meta quando a recessão cedesse.

Na verdade, a PEC do Teto teria outro valor, se fosse aplicada setor a setor. Dessa forma, serviria para conter os gastos dos segmentos que venho denominando de “donos do orçamento”: Pessoal Ativo, Previdência Pública, Poderes Autônomos (Legislativo, Judiciário, MPU e TCU), Saúde e Educação, onde só há gasto obrigatório. Só que esses são exatamente os que, na prática, ficaram de fora do alcance dessa política. Como o teto vale para o total e não para as partes, o ajuste é feito todo no investimento, onde justamente a prioridade deveria estar.

Além de priorizar o investimento e refazer a PEC do Teto, a saída seria focar na previdência pública, onde estão os maiores privilégios, e fazer o que a Constituição manda, ou seja, zerar os passivos atuariais via criação de fundos de recebíveis e aumento de contribuições, inclusive patronais, equacionando esse item à parte do orçamento. Como nenhum dos setores acima paga contribuição patronal ou a conta de seus próprios aposentados, uma nova emenda de teto com incidência setorial poderia exigir que cada setor arcasse, dentro do seu quinhão – que seria fixo em termos reais – com pelo menos parte desses gastos até atingir o total. Essa é a reforma mínima que tem de ser tentada agora, em conjunto, se der, com uma mudança nas regras da previdência focada apenas nos servidores públicos, inclusive militares.

Algo análogo deveria ser feito nos Estados e Municípios, onde os problemas são praticamente os mesmos. Especificamente para o caso desses entes, atualizei a proposta de equacionamento do problema previdenciário que apresentei ao Fórum há mais ou menos um ano, que, ainda relevante para o momento que vivemos, está publicada integralmente nestes anais, com o título “Pacto da Previdência Solidária e Ajuste Fiscal”.²

Ao final, seguem-se os depoimentos das autoridades que aceitaram o convite para falar no Fórum sobre esse tema: ministro Bruno Araújo, das Cidades; prefeitos ACM Neto (Salvador), Carlos Eduardo (Natal), Crivella (Rio) e Dória (SP); governadores Marconi Perillo (Goiás) e Pezão (Estado do Rio), além do secretario José Afonso (representando o governador Pimentel, de Minas Gerais).

Os debates sobre a área macro contaram ainda com a importante participação do economista Carlos Thadeu de Freitas, do BNDES, que também representou o presidente do banco.

No tocante à infraestrutura, vale a pena conferir os depoimentos dos convidados: Alexandre Barreto, Armando Castelar, Ministro Bruno Dantas, Henrique Carsalade Martins, Henrique Pinto, Kélvia Albuquerque, Ricardo Castanheira e Romeu Rufino.

Para encerrar, o Fórum prestou uma singela homenagem ao Professor Antonio Dias Leite, falecido recentemente e até há pouco ativo participante do Fórum Nacional, conforme textos de apresentações também reproduzidas nos anais, dos debatedores a ele de alguma forma mais ligados: José Luiz Alquéres, cuja editora acaba de lançar livro de autoria de Dias Leite, o ex-ministro Marcílio Marques Moreira e o economista Luiz Roberto Cunha.

¹ Todos os depoimentos foram degravados e estão apresentados na seção “Depoimentos”.

² Sobre todos esses temas, sugiro ainda a leitura de minhas colunas recentes em O Globo e no Estado de São Paulo, como segue. Em O Globo: “Basta cumprir a Constituição”, de 11/09/17; “Desespero Estadual”, de 6/10/17; “Ajuste fiscal do jeito certo”, 13/11/17. No Estado de São Paulo: “Como destravar a infraestrutura”, 12/11/17, entre outras.

Raul Velloso
Ph.D. em economia pela Universidade de Yale (EUA),
membro do Conselho Diretor do INAE e
coordenador do Fórum Nacional
(Sessão Especial – setembro/2017)

Acesse a versão digital